Il modello lombardo - interpretazioni e aspettative- CENSIS
19 Giugno 2002



Sintesi
Premessa


Il presente testo sintetizza i principali risultati emersi nel corso di un ampio e articolato percorso di ricerca promosso dal Consiglio regionale della Lombardia sui principali elementi distintivi del "modello lombardo", sulle lunghe evoluzioni e le recenti dinamiche di trasformazione del tessuto sociale ed economico regionale, e sugli esiti possibili e attesi di un processo di ridefinizione dell'assetto dei poteri locali.

L'esigenza di avviare un approfondito percorso di ricerca su questi temi manifestata dal Consiglio regionale della Lombardia nasce, in particolare, dalla consapevolezza che nell'attuale fase di transizione politico-istituzionale a tutte le istituzioni regionali si pone un problema aperto: quello di bilanciare il primato della decisionalità - insito nell'elezione diretta del presidente della Giunta, come previsto dal nuovo sistema elettorale - con le esigenze della rappresentanza - vocazione istituzionale dei Consigli, oggi da rivitalizzare come fondamentale chance per un recupero di ruoli e funzioni.

In effetti, con la legge costituzionale 1/99 i nuovi presidenti delle Giunte - non a caso ribattezzati "governatori" - hanno assunto un ruolo maggiore rispetto al passato, affiancando alla funzione amministrativa quella della "rappresentazione" dell'elettorato, peraltro secondo forme enormemente amplificate dalla visibilità assunta sul proscenio determinatosi all'incrocio tra politica e mass media. La riforma costituzionale implica, infatti, la tendenziale perdita di tre poteri fondamentali dei Consigli regionali: di elezione del presidente della Giunta (e quindi di emanazione e legittimazione dell'esecutivo), di nomina dei vertici amministrativi (e quindi di determinazione e controllo diretto sugli apparati burocratici e le strutture tecnico-amministrative), di approvazione dei regolamenti (e quindi di monopolio dell'attività normativa).

Perdendo il Consiglio potere di incidenza sulle scelte dell'esecutivo, assume una importanza finora inedita l'obiettivo di recuperare appieno la fondamentale funzione di rappresentanza della comunità regionale e di comunicazione con essa (la prassi dell'"ascolto" e del "dialogo").

La ricerca di nuovi equilibri fra decisionalità e rappresentanza si impone con particolare intensità in una regione vasta ed eterogenea, ancorché dotata di una forte identità, come la Lombardia. In una regione, cioè, caratterizzata da una rilevante differenziazione territoriale, nonché da una considerevole molteplicità di soggetti e di comportamenti individuali e collettivi, con implicite varietà di problematiche e di destini per le diverse componenti socioeconomiche e sociopolitiche locali.

Essendo chiamato ad interpretarne le esigenze e i valori, a rappresentarne gli interessi e le propensioni, il Consiglio regionale si è mostrato sensibile pertanto al problema del riconoscimento di tale pluralità di individualità e di nuove identità sociali. Proprio per questo è parso necessario produrre un'attenta riflessione sugli agenti di trasformazione e sulle fenomenologie attuali.

Infatti, il consolidamento, attraverso gli ultimi trent'anni, di un sistema imprenditoriale assai vitale e articolato territorialmente rimane il principale riferimento iconografico per una realtà regionale che nondimeno ha visto modificarsi rapidamente la sua composizione sociale, per effetto sia della poderosa diffusione di piccole e medie imprese, sia della progressiva integrazione di forti correnti migratorie interne. Del resto, il formarsi di una delle megalopoli europee fra le più dense, ricche ed industriali, ed il mantenimento di una identità più chiusa nelle aree meno radicate sulle grandi direttrici geo-economiche nazionali ed internazionali, costituiscono indubbi elementi di distinzione della Lombardia.

La pluralità di distretti industriali, che hanno saputo offrire grande permeabilità al rinnovamento dei cicli di produzione e alla lunga deriva di terziarizzazione dell'economia, ha a lungo poggiato sulla tenuta delle "reti sociali", ma al tempo stesso si sono venute configurando condizioni nuove della convivenza sociale.

Il dispiegamento delle nuove fenomenologie socioeconomiche ha così reso obsoleti gli stereotipi sociali territoriali e le rappresentazioni usuali del tessuto produttivo della regione, ponendo la necessità di individuare nuove chiavi di lettura dei fenomeni di evoluzione sociale e di ridefinizione delle identità territoriali, nonché del rapporto che esiste tra queste e il ruolo di rappresentanza esercitato dal Consiglio. Si tratta, dunque, di acquisire una nuova consapevolezza di queste complessità e di ricercare gli strumenti che consentano al Consiglio una lettura costante delle loro evoluzioni, che implicano problematiche decisionali in capo tanto ai poteri di governo che a quelli legislativi.

Tutte queste ragioni hanno costituito lo stimolo ad avviare un percorso di ricerca e di indagine con l'obiettivo di verificare alcune ipotesi sulle trasformazioni in atto nella realtà lombarda e di individuare possibili scenari evolutivi. Complementare a questa intenzione, la volontà di ricostruire il sistema degli orientamenti e delle attese delle "classi dirigenti" locali (ovvero di quelle élite che innervano il tessuto amministrativo e socioeconomico regionale e che costituiscono gli stakeholders della Regione Lombardia) rispetto al "modello lombardo" e alle linee di indirizzo del governo regionale.

Quest'ultimo filone di ricerca assume una centralità finora inedita, dal momento che il passaggio di ciclo politico-istituzionale che ha investito negli ultimi tempi il Paese (decentramento e devolution, ipotesi di riforma dell'ordinamento dello Stato in senso federale) comporta una significativa discontinuità con il passato e conferisce agli enti regionali un ruolo nuovo, come soggetti istituzionali intermedi dotati di maggiori competenze e responsabilità nella gestione delle politiche socio-territoriali e vocati alla condensazione delle istanze espresse dal territorio.

D'altra parte, la stagione neo-statutaria avviata dalle Regioni offre opportunità straordinarie di "reingegnerizzazione" dei rapporti interistituzionali con le diverse autonomie (territoriali e funzionali) subregionali, ponendo interrogativi circa i modelli relazionali da adottare: a questo proposito l'indagine sulle valutazioni delle tante soggettualità che operano sul territorio, a diverso titolo e con funzioni differenti, può offrire un apporto conoscitivo rilevante.

La presente ricerca mira, dunque, a fornire un duplice contributo:

- in primo luogo, all'accertamento del grado di consistenza e delle peculiarità di quello che possiamo definire il "sostrato oggettivo" del primato economico - in senso ampio - lombardo;

- in secondo luogo, alla verifica dell'ipotesi di edificarvi sopra un rinnovato modello di governance regionale sostanziato dall'acquisizione delle trasformazioni in atto a livello nazionale sul piano politico-istituzionale, dalle recenti sperimentazioni della Giunta regionale nel campo delle politiche sociali, e dall'anticipazione di modi nuovi di costruire i rapporti interistituzionali "verso il basso", con il ricco e articolato complesso policentrico delle autonomie.

Se questo è il disegno e l'impianto della ricerca, l'architettura del Rapporto finale, di cui questo testo costituisce un estratto, risulta articolata in due parti:

- nella Parte I si fornisce una lettura socioeconomica desk del modello lombardo basata sull'analisi delle principali dimensioni statistiche e tesa all'approfondimento di quattro ambiti tematici principali (le determinanti territoriali e i processi insediativi, le peculiarità della struttura produttiva, i cambiamenti della realtà sociale, e la transizione istituzionale vissuta al momento dalla Regione);

- la Parte II illustra i risultati di una indagine condotta per rilevare le opinioni e gli orientamenti delle classi dirigenti locali, incentrata principalmente sulla verifica del grado di consenso nei confronti del "modello lombardo" di governo e tesa a delineare il quadro delle aspettative locali rispetto alla programmazione delle politiche socio-territoriali.

Più in dettaglio, al panel di testimoni "privilegiati" composto da 548 soggetti tra Sindaci, Presidenti di Province, Comunità montane e autonomie funzionali, nonché soggetti di rappresentanza degli interessi e titolari di grandi aziende (vedi le tabelle 56-60), è stato somministrato un questionario strutturato in quattro aree tematiche:

- il modello di sviluppo economico ed insediativo della regione;

- le trasformazioni della composizione sociale;

- le attese nei confronti dell'intervento pubblico nella sfera delle prestazioni sociali;

- riforme politico-istituzionali, riarticolazione dei poteri e rapporti interistituzionali.

Le domande formulate nel questionario prevedevano modalità di risposta articolate per argomentazioni dicotomiche o differenziali semantici al fine di enucleare i valori, gli orientamenti e le istanze delle classi dirigenti locali rispetto al quadro politico nazionale e, soprattutto, rispetto all'operato attuale e a quello futuro dell'ente regionale.

Di seguito vengono ripercorsi in sintesi i principali risultati della ricerca, che sono illustrati dettagliatamente nei diversi capitoli del Rapporto finale.


Il modello lombardo - interpretazioni e aspettative
19 Giugno 2002



Sintesi
1. Interpretare le direttrici del cambiamento


Che la Lombardia goda di una collocazione privilegiata all'interno degli asset produttivi del Paese, e che la società lombarda vanti un particolare stato di ricchezza economica, è un dato di fatto incontestabile. Ciò risulta evidente non solo rispetto al quadro nazionale complessivo e a quello delle aree di vantaggio relativo del Nord, ma anche con riferimento al più ampio panorama delle regioni europee.

La cifra fenomenologica che riflette tale differenziale positivo si coglie già nell'osservazione comparata di due indicatori socioeconomici di base, la capacità di generare reddito e la partecipazione al lavoro:

- con un Pil pro capite che, secondo gli ultimi dati Eurostat, era pari nel 1998 al 134,7% del valore medio europeo, la Lombardia si colloca al polo estremo positivo lungo l'asse che traccia i marcati divari territoriali interni di sviluppo del Paese (fig. 1);

- nel 1999 il tasso regionale di disoccupazione (4,9%) era pari non solo a meno della metà di quello più elevato del Paese, riferito alla Calabria, ma anche nettamente più contenuto del valore medio dell'Unione Europea (fig. 2).

L'inquadramento del posizionamento economico di un'area territoriale tanto vasta e differenziata al suo interno come la Lombardia non può arrestarsi, tuttavia, alla focalizzazione delle variabili che ne definiscono i contorni generali.

Fig. 1 - Pil pro capite(*) nelle regioni dell’Unione Europea: minimo e massimo regionali e media nazionale, 1998 (numeri indice: UE15 = 100)

 

(*)Pps: Purchasing power standards, Standard di potere di acquisto.

Fonte: elaborazione Censis su dati Eurostat, 2000

La lettura dei divari di sviluppo infraregionali rivela, infatti, una distribuzione delle opportunità di benessere che intacca i più consueti schemi interprativi. Posto pari a 100 il Valore aggiunto per abitante medio nazionale, con un indice pari a 158 la provincia di Milano risulta essere la prima nella graduatoria nazionale (la provincia milanese concentra da sola oltre un decimo del prodotto del Paese), a cui corrisponde però il 65° posto di Sondrio: un territorio che non solo si posiziona al di sotto della media italiana, ma si ritrova anche quasi in linea con alcune delle province del Mezzogiorno (figg. 3-4).

 

Fig. 2 - Tasso di disoccupazione nelle regioni dell'Unione Europea: minimo e massimo regionali e media nazionale, 1999 (val. %)

 

Fonte: elaborazione Censis su dati Eurostat, 2000

 

 

Fig. 3 - Valore aggiunto pro capite nelle regioni italiane: minimo e massimo provinciali, 1999 (numeri indice: Italia = 100)

 

Fonte: elaborazione Censis su dati Istituto Tagliacarne

 

 

Fig. 4 - Valore aggiunto pro capite nelle province lombarde, 1999 (migliaia di lire)

 

Fonte: elaborazione Censis su dati Istituto Tagliacarne

Questi valori statistici vanno integrati con le opinioni delle classi dirigenti locali, che in larga prevalenza definiscono la società lombarda come "una società a prosperità diffusa, in cui però vanno progressivamente accentuandosi i processi di disgregazione sociale" (sono di questa opinione il 75% dei soggetti istituzionali, il 60% dei soggetti di rappresentanza, e il 79% degli imprenditori facenti parte del panel) (vedi tab. 37).

Tab. 37 - Definizione della società lombarda (val. %)

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Una società a benessere diffuso e ad alta coesione sociale

13,1

21,9

13,7

17,3

10,3

Una società a benessere diffuso, in cui però si vanno accentuando i processi di disgregazione sociale

75,2

68,7

74,8

59,6

79,4

Una società in cui si riduce il benessere diffuso, ma in cui rimane salda la coesione sociale

3,5

6,3

3,7

1,9

3,4

Una società segnata da forti polarizzazioni del benessere e da nette fratture sociali

8,2

3,1

7,8

21,2

6,9

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

Se le linee descrittive fondamentali della situazione regionale risultano così schematizzate (a fronte di un posizionamento complessivo di indubbio vantaggio economico, sembrano non trascurabili gli squilibri interni e i fattori di potenziale disgregazione sociale), risulta evidente che ricchezza e leadership economica in Lombardia non bastano più per governare la complessità insita negli scenari della modernità post-fordista e neo-industriale. Sembra, piuttosto, che la capacità propulsiva del sistema regionale di attivare le risorse necessarie per dare nuova linfa ai circuiti dello sviluppo locale e ridefinire un percorso di crescita partecipata dalla ricchezza al benessere debba coniugarsi con un rinnovato modello di governance regionale in grado di incidere sui processi reali.

Questa constatazione deriva dalla elaborazione delle principali indicazioni emerse dalla ricerca, che si dipanano attorno a tre assi di riflessione principali:

l'approccio pragmatico-funzionale al cambiamento manifestato dalle classi dirigenti lombarde, sia esso riferito all'interpretazione delle trasformazioni della composizione sociale (per esempio, rispetto alla scottante questione dell'immigrazione extracomunitaria), sia rispetto ai nuovi scenari politico-istituzionali che si vanno definendo a livello nazionale e a livello regionale;

legata al primo punto, la inequivocabile "domanda" di maggiore autonomia regionale, strumento ritenuto indispensabile per crescere senza i vincoli derivanti dal centralismo che ha caratterizzato l'ordinamento del nostro Paese (e ciò proprio in una visione pragmatica, che non indulge in rivendicazioni federaliste di carattere ideologico);

l'implicita vocazione ad un modello poliarchico di governance regionale, come via politico-istituzionale più idonea alla valorizzazione del protagonismo degli attori locali e alla declinazione legale del policentrismo reale della regione.


Il modello lombardo - interpretazioni e aspettative
19 Giugno 2002



Sintesi
2. Il percorso: dalla ricchezza al benessere


Si è detto: "una società a prosperità diffusa, in cui però vanno progressivamente accentuandosi i processi di disgregazione sociale". Ma quali risposte occorre fornire alla crescente complessificazione dei bisogni della società? A questo proposito le élite locali si spaccano a metà. Mentre per il 61% degli enti locali e il 51% dei soggetti di rappresentanza bisogna attuare interventi istituzionali improntati a logiche solidaristiche e a meccanismi redistributivi a tutela e sostegno dei segmenti deboli della società, le autonomie funzionali e gli imprenditori lombardi (7 su 10) si mostrano propensi a favorire forme di responsabilizzazione individuale e di autotutela, sposando un modello di matrice più spiccatamente liberista (vedi tab. 39).

Tab. 39 - Opinione sulla risposta che le classi dirigenti lombarde devono fornire alla crescente sofisticazione dei bisogni sociali (val. %)

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le politiche sociali regionali devono prevedere interventi di tipo istituzionale, adottando logiche solidaristiche e meccanismi redistributivi a tutela delle fasce deboli, perché gli schemi alternativi determinerebbero un razionamento occulto delle risorse per i soggetti più deboli e nuove forme di esclusione sociale

61,2

31,3

59,1

50,9

31,0

In una società competitiva occorre favorire la libera iniziativa e l'apertura al mercato anche in campo sociale, incentivando forme di responsabilizzazione individuale e di autotutela, secondo una logica combinatoria pubblico-privato

38,8

68,7

40,9

49,1

69,0

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

Vi sono pareri concordi, in ogni caso, che sia la Regione (e non lo Stato centrale) il soggetto istituzionale più appropriato per la programmazione e la gestione delle politiche sociali sul proprio territorio (per oltre il 69% dei soggetti istituzionali, tra cui in particolare il 79% delle autonomie funzionali, il 47% dei soggetti di rappresentanza degli interessi e il 48% delle aziende interpellate) (vedi tab. 40).

Tab. 40 - Livello istituzionale più appropriato per la programmazione e la gestione delle politiche sociali (val. %)

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La Regione, in quanto soggetto di dimensione intermedia capace allo stesso tempo di attuare una programmazione territoriale compatibile e di evitare una eccessiva frammentazione degli interventi

68,6

78,8

69,3

47,2

48,3

L'Unione Europea, perché stiamo procedendo gradualmente verso una integrazione sovra-nazionale e pertanto devono essere garantiti standard comuni in tutti i Paesi europei

15,7

18,2

15,9

35,8

34,5

Lo Stato centrale, perché in grado di garantire uguali condizioni ai cittadini residenti in ogni parte del Paese

15,7

3,0

14,8

17,0

17,2

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

Inoltre, viene espresso un ampio e trasversale favore per il "modello lombardo" di sanità sperimentato dall'attuale Giunta regionale. Il principio della "sussidiarietà orizzontale" andrebbe esteso anche ad altri settori di interesse pubblico (l'istruzione, innanzitutto, per il 56% delle autonomie funzionali, il 40% dei soggetti di rappresentanza e il 52% delle aziende), nonché progressivamente esportato nelle altre Regioni italiane (più del 35% dei soggetti istituzionali nel complesso, con una quota relativamente maggiore di consensi da parte delle autonomie funzionali, il 42% dei soggetti di rappresentanza e il 67% degli imprenditori) (vedi tab. 41).

Tab. 41 - Opinioni sul "modello lombardo" di sanità (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Va esteso anche al settore dell'istruzione

34,3

56,3

35,8

40,0

51,9

Va esteso progressivamente anche ad altre Regioni

35,0

43,8

35,6

42,0

66,7

Va esteso anche al settore della previdenza

29,0

28,1

29,0

26,0

44,4

Va ripensato, perché non ha raggiunto gli obiettivi previsti

33,1

12,5

31,6

14,0

14,8

Va ripensato, perché può dar luogo a squilibri sul territorio nazionale

26,0

21,9

25,7

34,0

7,4

 

 

 

 

 

 

 

 

Il totale non è uguale a 100 perché erano possibili più risposte

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

Questi dati di indagine attestano che le classi dirigenti locali sostengono la gestione del welfare regionale sperimentata, con un'alta dose di autonomia e innovazione, negli ultimi tempi in Lombardia: questo modello piace ed appare moderno e convincente, ne vengono condivise la "filosofia" e le impostazioni, e anzi si auspica un rafforzamento dell'azione di governo improntata al principio della sussidiarietà anche in altri comparti delle politiche pubbliche, come la scuola.

Di sicuro, le classi dirigenti lombarde manifestano atteggiamenti molto pragmatici ed orientati da una visione funzionale delle dinamiche sociali. Gli extracomunitari, ad esempio, non vengono percepiti tout court come una minaccia né per le risorse né per l'identità della regione, bensì come una opportunità: sono ritenuti indispensabili oggi alla Lombardia, perché in grado di compensare l'invecchiamento demografico e di fornire iniezioni di nuova forza lavoro per il sistema delle imprese. Per cui è necessario che la Regione vari interventi tesi all'accoglienza e alla promozione della loro integrazione socio-lavorativa (l'87% dei soggetti istituzionali, l'82% dei soggetti di rappresentanza e il 78% degli imprenditori si dicono d'accordo con questa soluzione) (vedi tabb. 42-43).

Tab. 42 - Opinioni sugli effetti dell'immigrazione extracomunitaria sulla realtà sociale lombarda (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gli extracomunitari sono oggi indispensabili per la regione, perché in grado di compensare l'invecchiamento demografico e di fornire nuova forza lavoro per il sistema delle imprese

47,8

63,6

48,9

47,2

39,3

L'immigrazione extracomunitaria rappresenta una ricchezza, perché consente alla Lombardia di sperimentare nuovi modelli di convivenza ispirati al multiculturalismo e alla multietnicità

30,7

27,3

30,5

30,2

32,1

I flussi migratori rappresentano soprattutto un problema per la regione, perché determinano un inasprimento del disagio sociale (gli extracomunitari sono responsabili di buona parte delle attività criminali e dei comportamenti devianti)

21,5

9,1

20,6

22,6

28,6

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

Tab. 43 - Politiche per l'immigrazione che dovrebbero essere attuate a livello regionale (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La Regione dovrebbe promuovere l'accoglienza e l'integrazione socio-lavorativa degli immigrati

 

 

 

 

 

D'accordo

86,7

87,1

86,7

82,0

77,8

Non d'accordo

13,3

12,9

13,3

18,0

22,2

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

La Regione dovrebbe gestire i flussi di entrata degli immigrati nel proprio territorio 

 

 

 

 

 

D'accordo

64,8

64,5

64,8

66,0

78,6

Non d'accordo

35,2

35,5

35,2

34,0

21,4

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

La Regione dovrebbe garantire agli stranieri in regola, residenti in Lombardia da un certo numero di anni, il diritto di voto alle elezioni amministrative

 

 

 

 

 

D'accordo

69,1

70,0

69,1

67,3

66,7

Non d'accordo

30,9

30,0

30,9

32,7

33,3

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

Le politiche regionali dovrebbero attenersi, senza eccezioni, alle norme stabilite a livello centrale

 

 

 

 

 

D'accordo

44,1

26,7

42,9

49,0

33,3

Non d'accordo

55,9

73,3

57,1

51,0

66,7

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

Se non vengono ritenute auspicabili politiche restrittive (ma, anzi, in più dei due terzi dei casi si arriva anche a ritenere giusto concedere il diritto di voto alle elezioni amministrative agli immigrati in regola e che risiedono da più anni in Lombardia), viene manifestata fermezza sul fatto che debba essere la Regione (e non lo Stato centrale) a governare autonomamente i flussi migratori in entrata (65% dei soggetti istituzionali, 66% dei soggetti di rappresentanza e più del 78% delle imprese) (vedi tab. 43).

Va rilevato che questa "domanda" di maggiore autonomia non si concretizza in soluzioni di rottura radicale con lo Stato centrale: solo quote minoritarie del panel, ad esempio, esprimono la predilezione per un autonomo corpo di polizia regionale per garantire l'ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini lombardi (solo il 19% degli enti locali) (vedi tab. 44).

D'altra parte, il desiderio di una maggiore autonomia regionale e la voglia di autodeterminazione delle comunità locali non attingono a rivendicazioni di carattere etnico o ideologico riconducibili ad una supposta "identità" del popolo lombardo, bensì manifestano una visione molto pragmatica delle specificità locali che fanno della popolazione della regione un insieme distinto dalle altre aree territoriali del Paese soprattutto in virtù del vantaggio economico acquisito nel tempo. Il 48% degli enti locali, e il 53% delle autonomie funzionali, dei soggetti di rappresentanza e delle forze imprenditoriali, esprimono il convincimento che, effettivamente, nel tessuto sociale della Lombardia la forza e il radicamento dell'identità locale sono tali da risultare in qualche modo un valore più pregnante dell'identità nazionale (vedi tab. 32).


Tab. 44 - Politiche per la sicurezza dei cittadini che darebbero i migliori risultati (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

Locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Attivare investimenti regionali per garantire, sul territorio lombardo, programmi di prevenzione della marginalità sociale ed economica (tossicodipendenti, poveri, immigrati, ecc.)

41,2

39,4

41,0

52,8

39,3

Coinvolgere maggiormente gli Enti locali lombardi nelle politiche di prevenzione e repressione della criminalità attraverso una maggiore collaborazione con le forze dell'ordine

36,0

45,5

36,7

30,2

32,1

Aumentare la presenza delle forze dell'ordine nazionali sul territorio lombardo, rafforzare l'attività investigativa e la cooperazione internazionale

34,7

42,4

35,2

34,0

35,7

Attivare programmi nazionali di prevenzione della marginalità sociale ed economica (tossicodipendenti, poveri, immigrati, ecc.)

24,7

15,2

24,0

22,6

17,9

Consentire alla Regione di dotarsi di un corpo di Polizia autonomo per il contrasto della criminalità e la tutela della sicurezza dei cittadini lombardi

18,6

24,2

19,0

17,0

17,9

Inasprire le pene e ridurre la possibilità per i detenuti di usufruire di benefici e sconti di pena

19,1

3,0

17,9

13,2

21,4

Avviare politiche nazionali per limitare l'ingresso degli immigrati extracomunitari nel nostro Paese

12,3

9,1

12,1

9,4

21,4

 

 

 

 

 

 

 

 

Il totale non è uguale a 100 perché erano possibili più risposte

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

Tab. 32 - Opinione sul radicamento dell'"identità locale" in Lombardia (val. %)

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

La forza e il radicamento dell'"identità locale" in Lombardia sono tali da risultare sovraordinati all'identità nazionale?

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sì, perché la regione si distingue per un modello di sviluppo economico più vitale e produttivo rispetto ad altre aree del Paese, e per la capacità di accumulazione di risorse economiche dei cittadini lombardi

29,1

46,9

30,3

38,5

42,9

Sì, in ragione di un peculiare modello amministrativo che accomuna l'operato della Regione e degli Enti locali nel cercare la migliore combinazione di risorse pubbliche e private nell'erogazione dei servizi collettivi

11,0

3,1

10,4

11,5

7,1

Sì, perché il popolo lombardo è contraddistinto da cultura, tradizioni, valori, stili di vita e riferimenti identitari molto specifici, differenti da quelli di altre comunità e dal resto d'Italia

8,2

3,1

7,8

3,8

3,6

No, perché gli abitanti della Lombardia sono e si sentono in primo luogo cittadini italiani

29,8

34,4

30,2

23,1

21,4

No, perché l'identificazione regionale è qualcosa di fittizio, alimentato dall'elezione diretta del Presidente della Giunta. In realtà, l'identificazione avviene con ambiti territoriali più piccoli, con radici storiche più profonde (Province, Comuni, territori omogenei, ecc.)

21,9

12,5

21,3

23,1

25,0

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

In prevalenza, riconducono la specificità regionale al forte e dinamico sistema economico, individuando al suo interno, come fattori determinanti della coesione identitaria, lo spirito operoso e fattivo dei cittadini lombardi, per un verso, e la capacità imprenditoriale, per un altro verso (vedi tab. 34).

Tab. 34 - Principale risorsa strategica che ha consentito al sistema lombardo di crescere e rimanere competitivo negli anni (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La persistente laboriosità e la specializzazione delle competenze professionali dei cittadini e dei lavoratori lombardi

52,5

50,0

52,3

59,7

17,2

L'intraprendenza e la capacità innovativa delle forze imprenditoriali

29,1

37,5

29,7

19,2

76,0

La collocazione strategica della Lombardia negli scenari territoriali nazionali ed europei

14,7

9,4

14,3

15,4

3,4

La lungimiranza degli amministratori pubblici nell'accompagnare i processi di sviluppo

2,3

-

2,2

3,8

-

Altro

1,4

3,1

1,5

1,9

3,4

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 


 

Il modello lombardo - interpretazioni e aspettative
19 Giugno 2002



Sintesi
3. La via: il regionalismo differenziato


La domanda di maggiore autonomia nella scelta delle politiche regionali su questioni sensibili di interesse pubblico (come la sanità, la scuola, l'immigrazione, ecc.) si specifica meglio quando si esamina la posizione delle élite lombarde in merito ad aspetti dirimenti come le riforme istituzionali.

La riflessione si intreccia, prima di tutto, con la devolution e la riforma costituzionale e, in secondo luogo, con la questione della devolution della devolution e il riassetto dei poteri locali. Vediamo l'opinione delle classi dirigenti lombarde sulla prima delle due questioni.

Sebbene le opinioni su quanto realizzato finora sul piano delle riforme (le disposizioni in materia di federalismo fiscale, la revisione del Titolo V della Costituzione) non siano negative, persiste la ferma convinzione che sia comunque insufficiente e che sia necessario arrivare ad una forma di più marcato regionalismo con elementi di federalismo fiscale (per il 58% degli enti locali, il 53% delle autonomie funzionali, di cui il 44% auspica però un ordinamento federale vero e proprio, e il 54% dei soggetti di rappresentanza) (vedi tab. 46).

Tab. 46 - Opinione sull'opportunità che l'Italia diventi una Repubblica federale come la Germania (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sì, l'attuale stagione di riforme istituzionali pone i presupposti affinché si raggiunga questo obiettivo

34,7

43,7

35,4

42,3

37,9

Sì, ma a questo risultato si potrà pervenire solo attraverso uno scontro radicale tra i "governi" regionali e lo Stato centrale

7,5

3,1

7,2

3,8

13,8

No, tuttavia le Regioni dovranno disporre di maggiori poteri di governo da finanziare con una reale compartecipazione al gettito erariale

46,3

43,8

46,0

32,7

34,5

No, l'Italia dovrà mantenere l'attuale ordinamento pur in una situazione di più marcato regionalismo

11,5

9,4

11,4

21,2

13,8

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

L'atteggiamento prevalente è comunque ottimista e fiducioso, e non rivendicativo e incline a forme di conflittualità con lo Stato centrale. Tra gli attori della vita amministrativa e socioeconomica locale prevale di nuovo un approccio di pragmatismo politico, teso all'apprezzamento dei risultati piuttosto che alla disquisizione ideologico-culturale sui mezzi, delineando così uno scenario piuttosto demistificatorio rispetto al quadro delle posizioni assunte negli ultimi tempi dalla Lombardia propinato soprattutto dai mass media.

Ciò che sostanzia la domanda di autonomia dal centro, infatti, è la insofferenza nei confronti dei limiti e delle inefficienze che deriverebbero dall'eccesso di centralismo dello Stato, penalizzando di fatto la capacità dei territori di organizzarsi in maniera più efficiente (il 46% dei soggetti istituzionali, tra cui spicca l'opinione di più del 54% delle autonomie funzionali, il 51% dei soggetti di rappresentanza, e ben il 62% delle forze imprenditoriali). Più specificamente, il 41% dei soggetti istituzionali e di quelli di rappresentanza, e il 38% delle aziende, ritengono che il particolare sviluppo economico-produttivo delle aree del Nord possa tradursi in ulteriori percorsi di crescita all'interno di un quadro istituzionale di tipo federale (vedi tab. 47).

Tab. 47 - Causa principale della crescente "domanda" di federalismo registrata in Italia negli ultimi anni (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La consapevolezza diffusa dei limiti e delle inefficienze che sarebbero derivate dall'eccesso di centralismo che ha caratterizzato l'ordinamento del nostro Paese penalizzando la capacità dei territori di organizzarsi in maniera più efficiente

45,1

54,6

45,7

50,9

62,1

Il particolare sviluppo economico-produttivo di alcune aree del Paese che ritengono di essere nelle condizioni di poter meglio gestire ulteriori percorsi di crescita, pur nel rispetto di un principio di solidarietà con altre aree del Paese

42,0

33,3

41,4

41,5

37,9

Un generalizzato processo di riconoscimento dell'importanza della dimensione territoriale e della volontà di autodeterminazione dei popoli a fronte della profonda crisi degli Stati nazionali

6,8

12,1

7,2

1,9

-

Il progressivo riconoscimento, nei territori di alcune regioni del Nord, dell'esistenza di specifici riferimenti identitari e autonomi modelli di sviluppo che solo un riforma federale può valorizzare pienamente

6,1

-

5,7

5,7

-

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

Emerge la voglia dei lombardi di "crescere" senza vincoli, e le riforme istituzionali sembrano al momento la via più opportuna e concreta per raggiungere questo obiettivo.

La modifica dell'ordinamento vigente nella direzione di un maggiore decentramento della spesa e della capacità di autofinanziamento degli enti regionali è contenuta nel D.lgs. 56/2000, attuativo della delega prevista dalla Legge 133/99 in materia di federalismo fiscale, che dispone che le Regioni sono dotate di compartecipazioni (Iva, accise sulla benzina) e addizionali (Irpef) a gettiti tributari per finanziare l'erogazione di servizi prima sostenuti attraverso trasferimenti dello Stato. Secondo le elaborazioni del Ministero del Tesoro del Governo precedentemente in carica, il Fondo previsto dal D.lgs. 56/2000, applicato al solo gettito dei tributi propri, perequa le risorse a disposizione delle Regioni riducendo del 90% la differenza tra il gettito per abitante di ciascuna rispetto al gettito standardizzato medio delle Regioni a statuto ordinario, spostando complessivamente la destinazione di oltre 10.000 miliardi di tributi propri. A tale proposito sono state rilevate due linee di pensiero:

da una parte c'è chi nutre insofferenza per il fatto che la partecipazione di una regione come la Lombardia alla solidarietà interregionale si traduca in un "esborso" considerevole, la quota più consistente del fondo (più di 5.000 miliardi di tributi riscossi localmente e spesi altrove) (fig. 5);

dall'altra c'è chi invoca la questione che, annullando la funzione redistributiva dello Stato, si mina alla radice un fondamento costituzionale, ovvero la garanzia per tutti i cittadini, a prescindere dal livello del loro reddito e dal luogo ove risiedono, dei diritti fondamentali di cittadinanza, e pertanto sostiene che la difformità dei livelli di spesa per abitante dà luogo potenzialmente ad un regionalismo conflittuale, e ci si potrebbe ritrovare di fronte al fatto che servizi e beni in settori fondamentali di gestione regionale (come la tutela della salute, l'istruzione, ecc.) possano essere diversamente garantiti nelle diverse regioni, sostanzialmente sancendo l'esistenza di regole diseguali tra i cittadini italiani.

 

 

Fig. 5 - Perequazione della capacità fiscale pro capite delle Regioni, coefficiente di solidarietà β=0,9 (D.lgs. 56/2000), 2001 (migliaia di lire)

 

Fonte: elaborazione Censis su dati Ministero del Tesoro (Resoconto dell'audizione del Sottosegretario Giarda alle Commissioni Bilancio e Finanze della Camera dei Deputati)

Va sottolineato che, rispetto ad un percorso di riforma "incrementale", per un federalismo cooperativo e solidale che non stravolga quanto introdotto negli ultimi anni in tema di finanza locale, i Comuni e gli altri enti locali (53%), e le autonomie funzionali (65,5%), oppongono il deciso interesse per una reale e concreta autonomia finanziaria (vedi tab. 48). Ciò perché il

Tab. 48 - Opinione sulla via al federalismo fiscale più opportuna (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Si dovrebbe puntare soprattutto ad un percorso di riforme di tipo "incrementale", che non stravolga quanto introdotto negli ultimi anni in tema di finanza locale e che si dimostri cooperativo e solidale puntando soprattutto a garantire una offerta uniforme di servizi essenziali su tutto il territorio nazionale

47,3

34,5

46,5

56,9

65,5

Si dovrebbe puntare soprattutto a spostare radicalmente il baricentro della tassazione dal centro alla periferia, passando ad un sistema di finanze separate in cui ogni Ente dispone di un suo gettito (con il quale eroga servizi e contribuisce alla compensazione con le zone meno ricche del Paese) e non deve attendersi trasferimenti dallo Stato o da Enti di rango superiore

52,7

65,5

53,5

43,1

34,5

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

federalismo fiscale è considerato un efficace strumento per conseguire miglioramenti nella gestione delle risorse pubbliche e progressi nella qualità dei servizi erogati (49% dei soggetti istituzionali, 61% dei soggetti di rappresentanza, 59% delle aziende) (vedi tab. 49).

Tab. 49 - Ragioni dell'importanza del federalismo fiscale (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

Soggetti istituzionali


Soggetti di rappresen-tanza

Aziende

 

Comuni ed altri Enti

locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

È un efficace strumento per conseguire miglioramenti nella gestione delle risorse pubbliche e progressi nella qualità dei servizi erogati

49,9

41,9

49,4

60,7

58,7

Spostando la potestà fiscale dal governo centrale a quelli locali consente una riduzione del carico tributario complessivo, determinando maggiore efficienza e riduzione di spese inutili, perché in caso contrario non ha alcun senso parlare di federalismo

29,7

12,9

28,5

27,5

31,0

Consente di ampliare la capacità finanziaria di Regioni, Province e Comuni e di sottrarre alla discrezionalità del potere centrale l'utilizzo di quote consistenti del gettito tributario

20,4

45,2

22,1

11,8

10,3

 

 

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 


 

Il modello lombardo - interpretazioni e aspettative
19 Giugno 2002



Sintesi
4. Un modello poliarchico di governance regionale


L'analisi dei desiderata delle élite locali (il percorso dalla ricchezza al benessere, la più forte autonomia dallo Stato centrale, il federalismo fiscale) evidenzia il diffuso auspicio che, da un lato, le istituzione regionali non si arrocchino nell'esercizio del contenzioso istituzionale con lo Stato centrale circa il trasferimento di funzioni e competenze, e che, dall'altro, evitino di intavolare forme di vertenzialità con il "basso" circa la distribuzione subregionale dei poteri. La Regione dovrebbe puntare piuttosto al rispetto e alla valorizzazione delle autonomie locali come strumento di innovazione necessario (all'interno del quadro politico-istituzionale che si va configurando) per la Lombardia e utile (come modello di riferimento) per tutto il Paese.

La maggioranza delle classi dirigenti locali nutre fiducia nella capacità della Regione Lombardia di attuate la devolution della devolution, cioè di diventare un soggetto artefice e garante di una "articolazione orizzontale" dei poteri sul territorio, che valorizzi la ricchezza del policentrismo e il pluralismo istituzionale lombardo:

il 55% degli enti locali e più del 64% delle autonomie funzionali ritengono che di fatto la Regione stia già esercitando questo ruolo e che, quando lo Stato devolverà maggiori poteri, lo potrà esercitare in maniera ancora più efficace;

per contro, il 44,5% dei soggetti istituzionali crede che esistano rischi reali che, disponendo di maggiori poteri, la Regione si renderà protagonista di una nuova forma di centralismo (vedi tab. 53).

Tab. 53 - Opinione sulla probabilità che la Regione Lombardia diventi garante e artefice di una "articolazione orizzontale" dei poteri sul territorio (val. %)

 

 

 

 

Comuni ed altri Enti locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

Sì, di fatto già esercita questo ruolo e, quando lo Stato le devolverà maggiori poteri, lo potrà esercitare in maniera più efficace

54,9

64,5

55,5

No, vi sono rischi reali che disponendo di maggiori poteri la Regione si renderà protagonista di una nuova forma di centralismo

45,1

35,5

44,5

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

Come è evidente, ci si trova davanti a due modi inconciliabili di concepire il governo del territorio e i rapporti interistituzionali. E in maniera altrettanto evidente, i risultati dell'indagine attestano la richiesta rivolta alla Regione dalle élite locali di attivare percorsi di condensazione delle istanze del territorio che trovino corrispondenza in una ricodificazione dei processi decisionali secondo una architettura di tipo distribuito e articolato, superando ogni tentazione di accentramento decisionale.

In concreto, questa voglia di protagonismo, anche decisionale, delle autonomie istituzionali e funzionali che innervano il tessuto amministrativo e socioeconomico lombardo si traduce nella richiesta di un organo atto ad esprimere e veicolare tali vocazioni. Il 55% degli enti locali interpellati, e poco più di un terzo delle autonomie funzionali, sono dell'opinione che il nuovo Statuto della Regione debba prevedere la costituzione di un organismo nuovo, un "Consiglio delle Autonomie locali", con una forte capacità di incidere, dotato cioè della prerogativa di erogare pareri vincolanti sugli atti della Regione (vedi tab. 52).

Tab. 52 - Opinione su come dovranno essere regolati, nel nuovo Statuto della Regione Lombardia, i rapporti tra Regione ed Enti locali (val. %)

 

 

 

 

 

 

 

 

Comuni ed altri Enti locali

Autonomie funzionali

Totale

 

 

 

 

 

 

 

 

Attraverso la creazione di un "Consiglio delle Autonomie locali" che eroghi pareri vincolanti sugli atti della Regione

55,3

34,4

53,8

Attraverso l'attivazione di consultazioni periodiche o settoriali, come ad esempio la partecipazione degli Enti locali a Commissioni consiliari

29,9

34,3

30,2

Attraverso la creazione di un organismo permanente di rappresentanza ma con poteri esclusivamente consultivi

14,8

31,3

16,0

 

 

 

 

Totale

100,0

100,0

100,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: indagine Censis, 2001

 

 

 

A ben guardare, misurandosi con un arco di competenze molto più ampio che nel passato, confrontandosi con il processo di devolution della devolution, e sfruttando le opportunità insite nella stesura del nuovo Statuto, la Regione Lombardia è chiamata a ricercare e proporre possibili itinerari per una ricomposizione dei poteri che abbandoni ogni tentazione di reagire alla complessità sociale riproponendo versioni aggiornate di un ordinamento "a piramide" della filiera delle istituzioni rappresentative e amministrative, ma che piuttosto privilegi soluzioni coerenti con una struttura sociale policentrica e molecolare come quella lombarda.

Peraltro, visto l'incedere discontinuo della stagione di riforme, che al momento non lascia intravedere una guida pienamente consapevole né esiti certi del processo di rinnovamento istituzionale, la Regione è chiamata a "giocare d'anticipo", senza aspettare ancora, sviluppando un paradigma di governance nuovo anche oltre il dettato legislativo: come se la Regione fosse già soggetto attivatore di processi poliarchici di governo e come se fosse già condiviso dal dibattito pubblico il modello di poliarchia come deontologia politica della devolution.

Si impone forse di chiarire il significato di "poliarchia". Se l'intento fosse solo quello di attribuire un valore semantico al vocabolo, allora sarebbe sufficiente ricorrere all'etimo greco: alla lettera, "governo di molti", e quindi sinonimo esplicativo e rafforzativo dello stesso termine "democrazia". Ma non è tutto qui, tra la parola e il suo referente il passo non è così breve. Anzi non è affatto un passo, ma un lungo percorso che descrive la condivisa consapevolezza e il comune accordo sulle condizioni che ci permettono di parlare di poliarchia risalendovi dal condizionato: la fenomenologia di "lunga deriva" della società italiana, in generale, e di quella lombarda, in particolare.

In altri termini, si tratta di risalire dal condizionato alle condizioni, nel senso di coprire quel percorso di ripensamento dai fenomeni sociali "sotto gli occhi" alle determinanti sociali e ai processi di "lunga deriva" maturati in una società policentrica e molecolare, che vive su reti orizzontali.

Se vi è questa autocoscienza sociopolitica - non si può non sapere che la società lombarda è policentrica, è molecolare e che vive in reti orizzontali -, allora non si può non essere poliarchici, in quanto si è, di fatto, in una poliarchia "in potenza".

Ma occorre sgombrare il campo definitorio dalle ambiguità derivanti dalle sovrapposizioni di termini descrittivi e termini prescrittivi. Beninteso, una ricongiunzione incompiuta del condizionato con le condizioni è ancora un dover essere, un incompleto passaggio dalla potenza delle condizioni - policentrismo, molecolarità, orizzontalità - all'atto del condizionato - poliarchia. È poliarchia, dunque, una precisa uscita politico-istituzionale della società lombarda (policentrica, molecolare, che vive in reti orizzontali) in una distribuita architettura politico-istituzionale dei poteri e delle responsabilità tra le molteplicità di classi dirigenti, élite ed enclavi di poteri ed interessi, ragionando per funzioni e non per competenze.


 

 

 

>Politica Una Welfare Community per la Lombardia Formigoni ...   apri in una nuova finestra
in modo che si rafforzi il "sistema Lombardia" nel suo insieme. Sono infatti
convinto che il metodo della "concertazione" – sperimentato con successo nella ...
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